Dyrenes Forsvarer 3/98: Skillet mellom EU-retten og EØS-retten

Dyrenes Forsvarer 3/98

SKILLET MELLOM EU-RETTEN OG EØS-RETTEN

Av Live Karlsrud, juridisk rådgiver i DN

En skiller mellom folkerett og overnasjonal rett
Overnasjonal rett er rett som har direkte forrang overfor nasjonal rett. Folkerett har ikke direkte forrang. Den må godkjennes av kompetent myndighet før den får virkning. I praksis får den da oftest forrang, men hvordan en formelt uttrykker dette, varierer fra land til land. EU-retten ligger formelt i en gråsone mellom folkeretten og overnasjonal rett. Reelt kan den nok karakteriseres som overnasjonal. Forrangsprinsippet i EU-retten medfører at EU-retten ved motstrid går foran nasjonal rett. EØS-retten er formelt en del av folkeretten. Formelt er altså ingen suverenitet overdratt. Reelt har man forsøkt å lage en ordning som får samme virkning som forrangsprinsippet i EU, men som har et annet juridisk fundament. Årsaken til denne kronglete løsningen er politisk.
Konklusjon: de reelle juridiske forskjellene mellom EU-retten og EØS-retten er minimale.

Hvordan gjennomføres EØS-retten i nasjonal rett?
EØS-avtalens hoveddel og forordningene (som er bindende etter sin ordlyd) er inkorporert, dvs. tatt inn i lovs form. Direktivene (som er bindende etter sitt formål) er omskrevet enten til lov eller forskrift. Dyrevernlovgivningen er i all hovedsak tatt inn som direktiver (council directives), eller som avgjørelser som medlemmene skal "ta i betraktning"; dvs. at de ikke er juridisk bindende.

Hvilken status har gjennomførte EØS-regler i nasjonal rett?
Det rettslige grunnlaget er uttrykt i protokoll 35 til EØS-avtalen, "om gjennomføringen av EØS-regler": "I tilfelle av mulig konflikt mellom gjennomførte EØS-regler og andre lovregler forplikter EFTA-statene seg til om nødvendig å innføre en lovregel om at EØS-reglene skal gå foran i disse tilfellene." Den lovregelen som prot. 35 bebuder, er kommet til uttrykk i generell form i EØS-loven §2: Bestemmelser i lov som tjener til å oppfylle Norges forpliktelser etter avtale, skal i tilfelle konflikt gå foran andre bestemmelser som regulerer samme forhold. Tilsvarende gjelder dersom en forskrift som tjener til å oppfylle Norges forpliktelser etter avtalen, er i konflikt med en annen forskrift, eller kommer i konflikt med gjeldende lov."

Utgangspunktet er dermed klart:
Hvis Stortinget vedtar å innlemme det veterinære området i EØS-avtalen, er Stortinget også forpliktet til å sørge for at vår gjeldende rett på området er i overensstemmelse med EU-retten. Lover og forskrifter må derfor harmonere med EU-retten. Eksempel: forslag til nye forskrifter for transport av levende dyr. Stortinget er i fremtiden forhindret fra å gi lover i strid med EU-rettens dyrevernregler, og i å gi dyrevernregler som er i strid med andre regelsett i EU.

Hvilken status har ikke gjennomførte EØS-regler i norsk rett?
I praksis gjennomføres ikke all EØS-rett i norsk rett, pga. ressursproblemer i forvaltningen. Spørsmålet er hvilken status slik ugjennomført rett har i forhold til nasjonal rett. Spørsmålet er omdiskutert. I praksis gjelder presumpsjonsprinsippet også her, slik at ved direkte kollisjon vil EØS-retten ha forrang. Direkte motstrid kan også oppstå mellom norsk dyrevernrett og EUs dyrevernregler, og mellom norsk dyrevernrett og andre typer regelsett i EU-retten (f.eks. reglene om det frie varebytte). Et eksempel på det siste er Belgian Blue-saken som for tiden pågår i Sverige.

Der EU gir direktiver som etter sin ordlyd ikke er minimumsdirektiver, men som fastsetter en gitt standard vil det i utgangspunktet være konvensjonsstridig om Norge tviholder på strengere regler. Et eksempel er EUs transportdirektiv, som norske myndigheter tar sikte på å tilpasse seg ved en ny forskrift. Her måtte man i noen tilfeller lempe på krav, i noen tilfeller skjerpe dem. Siden mesteparten av EUs dyrevernregler er minimumsdirektiver, vil det formelt ikke være noe i veien for at Norge har en strengere dyrevernlovgivning enn EU.

Norge kan imidlertid bli tvunget til å akseptere EUs minimumsstandarder som gjeldende rett.

En slik situasjon kan oppstå på flere måter; jeg skisserer i det følgende noen hovedgrupper av tilfeller.

1. Dyrevernlovgivningen fungerer som en handelshindring. EØS-avt. art. 13 bestemmer at forbudet mot kvantitative eksport/importrestriksjoner ikke skal hindre forbud til ivaretagelse av "menneskers og dyrs liv og helse". EØS avt. art. 13 er en kopi av Romatraktaten art. 36. I siste instans er det EU som avgjør om forbud eller restriksjoner til vern av dyrene skal ansees som "vilkårlig forskjellsbehandling" eller en "skjult handelshindring", slik at de strider mot EU-forpliktelsene, jfr. R. art. 36 og EØS art. 13.

I så fall kan Norge bli tvunget til å lempe på sine krav.

2. Markedsmekanismer tvinger frem lavere standarder. Selv om vi formelt går ut fra høyere standarder, kan disse prise ut norske produsenter. Dette er i ferd med å skje med danske eggprodusenter, som har strengere regler på dyrevelferd enn EU. Hittil har norsk importvern hindret en slik utvikling her til lands.

3. EU utvider området for sin dyrevernlovgivning. Hvilken form denne lovgivningen får (forordning, direktiv, rådgivende), vil ha avgjørende betydning for hvilken virkning den får i forhold til norsk rett. Erfaring viser at EU har vondt for å enes om annet enn minimumskrav. Årsaken er konkurransesituasjonen i forhold til andre handelsblokker med ingen eller minimal dyrevernlovgivning.

Konklusjon: Det er fare for at EUs regelverk og politikk i forhold til dyrevern kan sinke, eventuelt hindre, norsk utvikling på området. Det positive ved en EU-tilnærming er at i sammenheng med økt press på produsentene, tilflyter det muligens forbrukerne en økende makt. Ved å fokusere sterkere på "etisk" mat i media er det derfor mulig at vi kan få forbrukerne til å presse frem strengere krav til dyrevelferd.